La dación de la Ley Orgánica de Municipalidades Nº
27972 publicada en el Diario Oficial “El Peruano” el 27 de mayo de 2003, era imprescindible,
por cuanto mediante Ley Nº 27680 Ley de Reforma Constitucional se modificó el
Capítulo XIV del Título IV sobre Descentralización de la Constitución Política
del Estado, mediante Ley Nº 27783 se dictó la Ley de Bases de
Descentralización, mediante Ley Nº 27683 se convocó a la elecciones regionales
y mediante Ley Nº 27867 se dictó la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, en
consecuencia la Ley Orgánica de Municipalidades Nº 23853 vigente en ese momento
a la luz de los nuevos dispositivos era necesaria su modificación.
La Ley para algunos es de carácter centralista,
alcaldista, legalista que contiene muchas contradicciones y grandes errores sin
embargo, debemos precisar que es una ley importante, la cual a la luz de más de
un año de vigencia ha aflorado una serie de vacíos defectos e incorrecciones
que deben ser subsanados por el Congreso de la República.
EN
EL ARTICULO I DEL TITULO PRELIMINAR DE
LA LEY ORGÁNICA DE MUNICIPALIDADES - LEY Nº 27972, encontramos la definición de lo que son las Municipalidades
Provinciales y Distritales donde se establecen que son órganos de gobiernos
“promotores del desarrollo local” con personería de derecho público, teniendo
concordancia con el articulo 188º de nuestra Carta Magna, la cual establece que
la descentralización es una forma de organización democrática y constituye una
política permanente de Estado, de carácter obligatorio, que tiene como objetivo
fundamental el desarrollo integral del país. El proceso de descentralización se
realiza por etapas, en forma progresiva y ordenada conforme a criterios que
permitan una adecuada asignación de competencias y transferencia de recursos
del gobierno nacional hacia los
gobiernos regionales y locales.
EN
EL ARTÍCULO II DEL TITULO PRELIMINAR DE
LA LEY ORGÁNICA DE MUNICIPALIDADES
- LEY Nº 27972, nos manifiesta la
Autonomía de los gobiernos locales y regionales, teniendo como base el
artículo 194º y el 195º de la Constitución.
Las municipalidades provinciales y distritales como
órganos de gobierno local, con exclusión expresa de las municipalidades de
centros poblados, que "son creadas conforme a ley" (corrigiendo o
enmendando así el artículo 189, en el que se sostiene lo contrario). La
autonomía local no es, pues, un concepto abstracto y sin contenido, librado a
la interpretación de los gobernantes y servidores públicos de turno. La
autonomía local tiene como sus componentes esenciales y fundamentales el origen
democrático de las autoridades locales, los poderes y la facultad normativa,
las competencias y las atribuciones; los bienes y los recursos suficientes para
la adecuada gestión y el desarrollo local; y, asimismo, la garantía que sus
disposiciones, por principio general y con excepción de los casos de
competencias concurrentes y donde prima el interés general (por ejemplo, el
caso de los bienes culturales o la protección ambiental), solamente son
recurribles ante los tribunales judiciales o constitucionales competentes.
EN
EL ARTICULO III DEL TITULO PRELIMINAR DE
LA LEY ORGÁNICA DE MUNICIPALIDADES - LEY Nº 27972, nos manifiesta el Origen de los gobiernos locales
y regionales, teniendo como base el artículo 189 de la Constitución.
Estableciéndose que nuestra Constitución reconoce
tradicionales circunscripciones territoriales para las regiones, provincias y
distritos, existiendo la Ley de
Demarcación y Organización Territorial la cual ha sido reglamentada
mediante el Decreto Supremo N° 019-2003-PCM, que "desarrolla los
principios, definiciones, procedimientos, requisitos y criterios
técnico-geográficos en materia de demarcación territorial, así como los
lineamientos del proceso de saneamiento de límites y organización territorial.
EN
EL ARTICULO IV DEL TITULO PRELIMINAR DE
LA LEY ORGÁNICA DE MUNICIPALIDADES - LEY Nº 27972, nos manifiesta LA FINALIDAD de los gobiernos
locales y regionales, teniendo como base el artículo 195 de la Constitución.
Acá encontramos una contradicción que señalada como
finalidad representar al vecindario y promover la adecuada prestación de los
servicios públicos y el desarrollo integral sostenible y armónico de su
circunscripción, esta definición contrasta en una parte con lo señalado en el
artículo I del Título Preliminar por cuanto si bien es cierto la prestación de
los servicios públicos es una función de los gobiernos locales el día de hoy no
es la mas importante, en mérito al proceso de descentralización, la función mas
importante es la de ser los promotores del desarrollo local y con ello va
consigo la prestación de los servicios públicos.
La prestación de los servicios era la concepción
originaria de los gobiernos locales sostenida por el gestor del municipalismo
Adolfo Posada, sin embargo dicha posición ya ha sido superada por el tiempo y
el día de hoy los gobiernos locales son los pilares básicos de la sociedad y la
democracia, pensar que sólo las Municipalidades prestan servicios públicos
carecería de objeto su existencia, y en todo caso crearíamos agencias
municipales.
En el artículo 189 de la Constitución se otorga a
los centros poblados la condición de "gobierno local", aunque
seguidamente en el artículo 194 se establece que únicamente las municipalidades
provinciales y distritales son órganos de gobierno local y que "las
municipalidades de los centros poblados son creadas conforme a ley".
Asimismo, el artículo 198 de la Constitución, a nuestro entender erradamente,
dispone que las "municipalidades de frontera tienen régimen
especial".
EN
EL ARTICULO V DEL TITULO PRELIMINAR DE
LA LEY ORGÁNICA DE MUNICIPALIDADES - LEY Nº 27972, nos manifiesta la estructura del estado democrático, descentralizado y
desconcertado de los gobiernos locales y regionales, teniendo como base
el artículo 189 de la Constitución.
Al definirse el proceso de descentralización como
permanente, se asume que este no concluirá y que su desarrollo será
constitutivo de la futura organización estatal peruana; y la continuidad del
proceso implica la acción dinámica de los tres niveles de gobierno: nacional,
intermedio y local con la participación de la sociedad civil, residiendo aquí
la integralidad del proceso de descentralización.
Este, a su vez, tiene un carácter democrático, al
ser un proceso de distribución territorial del poder. El desarrollo de la
descentralización requiere de un conjunto de normas que
fueron previstas, inicialmente, en la Ley de Bases
de la Descentralización y ampliadas, posteriormente, en el Acuerdo Nacional y
en la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales. la Ley Orgánica de Bases de la Descentralización
establece que el proceso de descentralización se ejecuta en forma progresiva y
ordenada sobre la base de etapas. Hay una etapa preparatoria, de junio a
diciembre del año 2002, en la cual el Congreso debía debatir y aprobar
determinadas leyes (del Poder Ejecutivo, de Gobiernos Regionales, de
Municipalidades, de Ordenamiento y Demarcación Territorial, y de Incentivos
para la Integración y Conformación de Regiones) y el Poder Ejecutivo del
Gobierno Nacional debía encargarse de un conjunto de acciones.
Ante la dificultad de definir un cronograma para las
etapas, la Ley Orgánica de Bases de la Descentralización no lo estableció.
Luego de la etapa preparatoria, se consideraron cuatro etapas consecutivas -no
paralelas- que concretaran la gradualidad del proceso.
EN
EL ARTICULO VI DEL TITULO PRELIMINAR DE
LA LEY ORGÁNICA DE MUNICIPALIDADES - LEY Nº 27972, nos manifiesta la
promoción del desarrollo económico local de los gobiernos locales y regionales,
teniendo como base el artículo 195 de la Constitución.
El desarrollo económico local debe ser entendido
como un proceso permanente que requiere el diseño de estrategias adecuadas que
permitan la implementación de acciones, programas y proyectos en materia de
derechos sociales y económicos; es decir: educación, salud, programas de
atención a la pobreza, infraestructura, servicios básicos, etc. Advertimos, sin
embargo, aunque para algunos resulte obvio, que el I desarrollo local será
posible en la medida en que efectivamente se descentralice lo que ahora está
centralizado, y que se lleve a cabo efectivamente la reforma integral del
Estado en su conjunto, así como la respectiva descentralización fiscal.
Las Municipalidades deben de involucrarse en los
servicios públicos locales ya que estos son amplios y responden a las
permanentes necesidades de los vecinos; por consiguiente, están sujetos a
regulación en protección del interés general y local. De acuerdo con el
artículo 58 de la Constitución, el Estado debe orientar el desarrollo del
país, actuando principalmente -dice el texto
acotado- en las áreas de promoción del empleo, salud, educación, seguridad,
servicios públicos e infraestructura. En este caso, en virtud de la
descentralización, las municipalidades resultan titulares encargadas de prestar
y brindar los servicios locales esenciales a sus respectivas poblaciones.
EN
EL ARTICULO VII DEL TITULO PRELIMINAR DE
LA LEY ORGÁNICA DE MUNICIPALIDADES - LEY Nº 27972, nos manifiesta las
relaciones entre el gobierno nacional, gobiernos regionales y locales de
los gobiernos locales y regionales, teniendo como base el artículo 191 de la
Constitución.
El Gobierno en sus distintos niveles se ejerce
dentro de su jurisdicción, evitando la duplicidad y superposición de funciones,
con criterio de concurrencia y preeminencia del interés público. Las relaciones
entre los tres niveles de Gobierno deben ser de cooperación y coordinación
sobre la base del principio de subsidiariedad.
El artículo 191º de la Constitución reconoce la
garantía institucional de la autonomía municipal, en tres aspectos concretos:
política, económica y administrativa. Se trata pues, de una garantía que el
constituyente ha querido preservar para las municipalidades, confiriéndole
protección constitucional contra su supresión y vaciamiento de sustancia, al
limitar la intervención de los órganos legislativo y ejecutivo en la regulación
de los asuntos públicos que son de su competencia. Como toda garantía
institucional, la autonomía municipal es susceptible de ser objeto, en virtud
de una ley, de desarrollo, regulación y limitaciones en su contenido, siempre
que ellos se realicen dentro de los límites del orden competencial que la
Constitución prevé y en respeto del contenido esencial de la institución, que
no puede ser alterado.
1.
Este
empeño por conjugar ambas realidades (unidad y descentralización) deben
situarse las diferentes técnicas de colaboración que vamos a analizar. Los
principios de coordinación y cooperación son técnicas jurídicas que reservan
para lograr la necesaria unidad de actuación en un Estado descentralizado como
el español. En nuestro derecho positivo las Administraciones Públicas están
sometidas al respeto de un deber genérico de colaboración. Este deber reviste
una doble faceta:
1.
1)
Respetar
el ejercicio de la competencia atribuida a otras administraciones, lo que
impone a cada una de ellas la obligación de ponderar en el ejercicio de sus
competencias los intereses públicos ajenos, así como intercambiar información,
efectuar consultas, deliberaciones, o audiencias recíprocas. A todo ello alude
el artículo 49º de la Ley de Bases de la Descentralización Ley Nº 27783
2.
Exige
la prestación de asistencia y de mutuo auxilio. Artículo 49º de la Ley de Bases
de la Descentralización Ley Nº 27783 y el artículo VII de la Ley Nº 27972 “Ley
Orgánica de Municipalidades”
2.
Los Gobiernos Locales, deben procurar y promover la
cooperación con las instancias del Gobierno Nacional y Regional, en la medida
que ésta coadyuve a la mejor prestación de servicios y al óptimo ejercicio de
la función pública.
EN
EL ARTICULO VIII DEL TITULO PRELIMINAR
DE LA LEY ORGÁNICA DE MUNICIPALIDADES - LEY Nº 27972, nos manifiesta la
aplicación de las leyes generales y políticas y planes nacionales de los gobiernos locales y regionales,
teniendo como base el artículo 195 de la Constitución.
A fin de superar las deficiencias que estamos
señalando, me permito sugerir la reforma constitucional pertinente con el
siguiente texto: "Las municipalidades promueven el desarrollo y la
economía local, y la prestación de los servicios públicos de su
responsabilidad, en armonía con las políticas y planes nacionales y regionales
de desarrollo.
Las municipalidades ejercen sus funciones y
potestades de gobierno, normativas o reglamentarias, de control y
fiscalizadoras, así como las jurisdiccionales, con arreglo al ordenamiento
jurídico nacional.
Las municipalidades son competentes, de manera
exclusiva o concurrente, en materia de urbanismo, desarrollo local e
inversiones urbanas, servicios públicos locales, educación, salud, transporte
urbano, tutela monumental y gestión de centros históricos y zonas monumentales;
defensa del consumidor, seguridad ciudadana, derechos sociales, participación ciudadana
y las demás que correspondan al interés local que se establezcan en la Ley de
Bases de Municipalidades.
Para el ejercicio de sus competencias las
municipalidades están premunidas de las correspondientes atribuciones para
formular, aprobar o ejecutar los planes, presupuestos, estructuras, programas o
proyectos que resulten necesarios.
EN
EL ARTICULO IX DEL TITULO PRELIMINAR DE
LA LEY ORGÁNICA DE MUNICIPALIDADES - LEY Nº 27972, nos manifiesta la planeación local de los
gobiernos locales y regionales, teniendo como base el artículo 197 de
la Constitución.
La democracia como promesa de autodeterminación
social, de ejercicio de la libertad por parte de seres humanos racionales, que
deliberan en conjunto sobre la mejor forma de gobierno, contrasta brutalmente
con "la democracia realmente existente", de muchos países que no
encuentran, todavía, el camino al desarrollo económico. Así bajo un epitelio
democrático, perviven formas autoritarias, mecanismos de corrupción y negación
de lo público, la exclusión de vastos sectores sociales y una manifiesta apatía
en la población por participar en las instancias públicas.
Esta matriz constitucional relativa a la
participación política de los ciudadanos en los asuntos locales, fue
desarrollada por las dos Leyes Orgánicas de Municipalidades del siglo XX: el
Decreto Legislativo N° 051, del 16 de marzo de 1981 y la Ley N° 23853, del 9 de
junio de 1984.
Entre la relación de los derechos de participación
se encuentran el de "iniciativa en la formación de dispositivos
municipales" (inc. d) y "otros mecanismos de participación
establecidos por la presente ley, para el ámbito de los gobiernos
municipales" (inc. e). Y en cuanto a la relación de los derechos de
control, del artículo 31a referencia abarca también a la fórmula: "Otros
mecanismos de control establecidos por la presente ley, para el ámbito de los
gobiernos municipales", como reza el inciso d). También en el mismo texto
existen referencias a derechos de control que sí afectan los espacios locales,
como la rendición de cuentas, la remoción de funcionarios y, especialmente, la
revocatoria de autoridades, que por su importancia y singular vigencia merecen
un examen específico.
La participación ciudadana. Se constituye, de esta
manera, en una verdadera obligación política pues los gobiernos regionales y
locales están obligados a promover la participación ciudadana en la
formulación, debate y concertación de sus planes de desarrollo y presupuestos,
y en la gestión pública.
EN
EL ARTICULO X DEL TITULO PRELIMINAR DE LA LEY ORGÁNICA DE MUNICIPALIDADES - LEY
Nº 27972, nos manifiesta la promoción del
desarrollo integral de los gobiernos locales y regionales, teniendo
como base la protección sostenible del medio ambiente, el desarrollo económico
y la justicia social todos estos protegidos por la Constitución.
El desarrollo integral es la capacidad para crear
riqueza a fin de promover o mantener la prosperidad o bienestar económico y
social de los habitantes. El proceso de desarrollo integral supone ajustes
legales e institucionales que son hechos para dar incentivos para fomentar
innovaciones e inversiones con el propósito de crear un eficiente sistema de
producción y un sistema de distribución para los bienes y los servicios.
El propósito esencial de la promoción es la de
generar más negocios y ampliar la base de cliente en una empresa. Querer
generar más cantidad de negocios es algo que se puede decir como obvio, pero
existen aún empresas y personas que no aplican esta regla.
En la actualidad, el concepto de desarrollo
económico forma parte del de desarrollo sostenible. Una comunidad o una nación
realizan un proceso de desarrollo sostenible si el desarrollo económico va
acompañado del humano -o social- y del ambiental (preservación de los recursos
naturales y culturales y despliegue de acciones de control de los impactos
negativos de las actividades humanas).
Las Municipalidades promueven el desarrollo integral
de su jurisdicción, con el objeto de viabilizar el crecimiento económico, la
justicia social y la sostenibilidad ambiental de su territorio. La promoción
del desarrollo local es permanente e integral. Es por ello que las
municipalidades promueven el desarrollo local, en coordinación y asociación con
los niveles de gobierno regional y nacional, con el objeto de facilitar la
competitividad local y propiciar las mejores condiciones de vida de su
población. Esto último se lleva a cabo mediante la promoción de las actividades
empresariales en el ámbito de la jurisdicción.
Las Municipalidades deben de promover el desarrollo económico local, con
incidencia en la micro y pequeña empresa, a través de planes de desarrollo
económico local aprobados en armonía con las políticas y planes nacionales y regionales
de desarrollo; así como el desarrollo social, el desarrollo de capacidades y la
equidad en su respectiva circunscripción.
El desarrollo Económico Local, es el resultado del
buen o mal funcionamiento de los procesos económicos, que son manejados por
agentes económicos. Estos procesos, motores del desarrollo económico, pueden
ser afectados por las ventajas comparativas y competitivas de un lugar dado,
que pueden determinar la potencialidad de un territorio y diferenciarlo de otro
