EL TITULO MINERO COMO ACTO ADMINISTRATIVO HABILITANTE

I

La Constitución Política del Perú de 1993 redefine el rol del Estado en la economía reconociendo el pluralismo económico, según el cual dentro de la economía pueden coexistir diversas formas de propiedad y de empresa, permitiendo que el sector privado intervenga en el proceso económico a través de cualquiera de las diversas formas de propiedad o de la actividad empresarial.

El conjunto normativo que integra la Constitución busca diseñar unos cauces de ordenación económica que deben ser empleados por los poderes públicos, en atención al logro de los objetivos económicos constitucionales, como un conjunto unitario susceptible de interpretación que busque un equilibrio entre las fórmulas de reconocimiento, de un amplio margen de libertad individual de los agentes económicos, y de una acertada intervención pública con finalidad económica social. Son disposiciones sistemáticas y no un cúmulo irracional de preceptos de orientación diversa y contraria, no trata de ofrecer alternativas de actuación incompatible sino, por el contrario.

El Tribunal Constitucional ha precisado que la Constitución Económica está conformada por “aquellas disposiciones que suponen el establecimiento de un plexo normativo que tiene como finalidad configurar el ámbito jurídico en el cual se desarrolla la actividad económica de nuestro país”.  Al respecto, el Tribunal Constitucional señala:

“La economía social de mercado es una condición importante del Estado social y democrático de derecho. (...) A tal efecto está caracterizada, fundamentalmente, por los tres elementos siguientes:

a      Bienestar social; lo que debe traducirse en empleos productivos, trabajo digno y reparto justo del ingreso.

b           Mercado libre; lo que supone, por un lado, el respeto a la propiedad, a la iniciativa privada y a una libre competencia regida, prima facie, por la oferta y la demanda en el mercado; y, por otro, el combate a los oligopolios y monopolios.

c    Un Estado subsidiario y solidario, de manera tal que las acciones estatales directas aparezcan como auxiliares, complementarias y temporales.

En suma, se trata de una economía que busque garantizar que la productividad individual sea, por contrapartida, sinónimo de progreso social

En la actualidad, el concepto de economía social de mercado ya no tiene como sus objetivos prioritarios la libertad económica y la justicia social, sino que debe hacer frente a nuevos condicionamientos económicos, sociales y políticos; como, por ejemplo, los temas ecológicos.

El paradigma de la postmodernidad no está dispuesto a hacer de la naturaleza una simple mercancía, ni explotarla y depredarla, pues de lo contrario se amenaza la existencia de un ambiente equilibrado y adecuado para el desarrollo de la vida en todo el mundo. Ello obliga a promover una forma de producción viable desde el punto de vista social y del medio ambiente.

La Actividad Administrativa de Ordenación o Limitación: El Poder de Policía

La intervención de la Administración en la actuación de los particulares se dirigía a la preservación de la seguridad pública, teniendo por objeto la protección del libre ejercicio de los derechos y libertades y la garantía de la seguridad ciudadana por medio de la vigilancia del cumplimiento de las normas, el auxilio y la protección de las personas y sus bienes, la vigilancia y protección de instalaciones y edificios públicos en los que sea necesario el mantenimiento y restablecimiento del orden.

Es de resaltar que la actuación de la administración se enmarca dentro de límites constitucionales; por lo cual queda habilitada a intervenir en las actividades de los particulares, limitando o condicionando el ejercicio de sus derechos, siempre y cuando no vacíe de contenido a dichos derechos económicos.

En consecuencia, dicha actuación se ha venido a denominar Actuación de Policía de la Administración, llamada también Actividad de Limitación u Ordenación, por la cual el poder estatal impone reglas para normar los actos de la vida corriente o el ejercicio de determinada actividad.

Debemos precisar que la actividad administrativa de policía se proyecta y remite al mantenimiento de un orden público económico, es decir, busca el normal funcionamiento del sistema económico apoyado en los principios orientadores del mercado que serán los que, al final, determinen su alcance y contenido.

Las principales características de la actuación de policía son las siguientes:

a)    Actuación administrativa de control.- Supone un supuesto de restricción de la esfera de libertad de los particulares, que se ven obligados por el ordenamiento jurídico, a requerir a la Administración una decisión favorable para llevar a cabo una determinada actividad económica (limitación al derecho de libertad de empresa).

b)    Se ejerce de forma singular.- La acción de control administrativo debe realizarse en forma individualizada, puntual y concreta, por lo que la intervención administrativa se sujetará al principio de proporcionalidad, ajustando las medidas de intervención a los motivos y fines justificativos de dicha intervención, que es el interés general.

c)    Es un control de naturaleza transitoria.- La actividad de limitación no liga permanentemente a la Administración con el titular del derecho que pretende ejercitar. Por tanto, el acto administrativo que resulta de su ejercicio (autorización, licencia, etc.) define de manera definitiva y hacia el futuro la situación de adecuación del ejercicio del derecho al interés público. Sin embargo, cabe precisar que ello no supone el decline de la Administración en su función de fiscalización y control posterior.

d)    Tiene por finalidad el interés público.- La finalidad a la que debe dirigirse siempre la actividad de limitación se refiere, en términos generales, a garantizar el sometimiento del ejercicio de los derechos de los ciudadanos a las exigencias del interés público.

La Técnica Jurídica de los Títulos Habilitantes

En el Estado social, democrático y libre se pretende hacer más efectivos los derechos de los particulares, como es el caso de la libertad de empresa, dándoles una base y un contenido material y partiendo del supuesto de que individuo y sociedad no son categorías aisladas y contradictorias, sino dos términos en implicación recíproca de tal modo que no puede realizarse el uno sin el otro.

Los Títulos Habilitantes responden a un sistema preventivo por el cual se corrobora que la iniciativa privada del particular (ejercicio de su libertad de empresa) cumple con la normativa vigente a efectos de poder llevarla a cabo y, además, suponen una de las principales formas jurídicas por medio del cual se imponen limitaciones, siendo las principales:

a) Licencia: Es el acto administrativo por medio del cual se crea un derecho a favor de quien se otorga; considerándose que transfiere el ejercicio de determinadas actividades que, en principio, estuvieron reservadas a la administración y que, por el principio de subsidiariedad, pasan a la esfera de la gestión privada. Se establece que la licencia hace referencia a un acto administrativo que permite el ejercicio a un particular de un derecho personal y subjetivo en atención a las condiciones propias del beneficiario.

b) Autorización: Consiste en la remoción de límites para el ejercicio de derechos de particulares; es decir, algunos derechos subjetivos necesitan, para ser ejercidos en plenitud y válidamente, el permiso de la administración pública correspondiente quien antes de otorgarlo, comprueba que el derecho preexistente se va a ejercitar de manera adecuada

c) Permiso.- A diferencia de la autorización, en el permiso el particular se beneficia con la ventaja que le produce un bien común, pues se tolera algo que quiebra la igualdad de trato en los beneficios que cualquiera de la colectividad debe recibir. En ese sentido, el permiso constituye un acto administrativo por el cual se autoriza a una persona el ejercicio de un derecho, que en principio está prohibido por el ordenamiento jurídico; es decir, posibilita la remoción de un obstáculo legal.

d) Concesión administrativa.- Mientras que con la autorización se permite el ejercicio de un derecho preexistente de forma lícita y con el permiso se hace una excepción a una actividad en principio prohibida, las concesiones operan a partir de una previa reserva del sector a los poderes públicos.

Por tanto, la concesión, entendida como una técnica de intervención administrativa en la economía, se reserva sólo a aquellas situaciones en los que la Administración no puede ceder totalmente la actividad a la libre iniciativa privada, en la medida que el interés público sobre la misma es tal que debe ser garantizado en forma permanente por el Estado (servicios públicos, recursos naturales, etc.). Sin embargo, se contempla la posibilidad de que la gestión de una actividad sea entregada a un particular, sin perjuicio de los poderes de control y fiscalización que la Administración pueda ejercer.

Marco Legal para el Aprovechamiento de los Recursos Naturales

Nuestra Constitución Política del Perú de 1993 declara, en el artículo 66º, que los recursos naturales, renovables o no renovables, son patrimonio de la Nación y que el Estado es soberano en su aprovechamiento.

Algunos autores, como Marcial Rubio, sostienen que lo que se pretende decir es que los recursos naturales pertenecen al colectivo del pueblo y que él debe beneficiarse de su explotación mediante la participación que la ley determine.

Si bien nuestra Constitución no atribuye la propiedad de los recursos naturales al Estado, sí lo constituye en garante de los mismos, atribuyéndole la responsabilidad de proteger los intereses de la Nación, lo cual incluye también el de las generaciones futuras.

Asimismo, aunque es determinante la importancia económica del aprovechamiento de los recursos naturales, no debe dejarse de lado el hecho de que su explotación debe ser racional, buscando además proteger el medio ambiente, la naturaleza y la diversidad de formas de vida.

La Concesión Minera

El Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería establece que la concesión minera otorga el derecho a explorar y explotar los recursos minerales existentes en el área concedida. Al respecto, cabe precisar que nuestra legislación adopta el criterio del “primer solicitante”, mediante el cual el derecho de aprovechamiento exclusivo de recursos naturales ubicados en una determinada área es concedido al primer peticionario.

Podemos definir a la concesión minera como el acto administrativo por medio del cual el Estado confiere a su titular el derecho real de explorar y explotar recursos minerales dentro de un área determinada. El titular de la concesión minera es propietario de los recursos minerales que extrae dentro del área concesionada.

De manera somera, diremos que el procedimiento de otorgamiento de concesión minera constituye un procedimiento administrativo iniciado de parte, a través de la presentación de un petitorio minero; y que concluye, de ser el caso, con un acto administrativo.

Por su parte, el Tribunal Constitucional ha precisado lo siguiente:

“La concesión minera no es un contrato sino un acto administrativo, que determina una relación jurídica pública a través de la cual el Estado otorga, por un tiempo, la explotación de los recursos naturales, condicionada al respeto de los términos de la concesión y conservando la capacidad de intervención si la justifica el interés público.

La concesión minera debe entenderse como un acto jurídico de Derecho Público en virtud del cual la Administración Pública, sustentándose en el principio de legalidad, establece el régimen jurídico de derechos y obligaciones en la explotación de los recursos minerales no renovables emitido por la autoridad (Instituto Geológico Minero y Metalúrgico - INGEMMET) que resuelve asignando el derecho.

Es de resaltar que el acto administrativo que otorga la concesión minera, no es discrecional, toda vez que proviene de un mandato de la ley; es decir, una vez cumplido con los requisitos exigidos no habría forma de que la autoridad se niegue a otorgarla.Es, lo que se denomina en doctrina administrativa, un acto reglado.

Habiendo delimitado la naturaleza de la concesión minera, pasamos a detallar algunas de sus principales características:

1. Es legal: Ello se refiere a que la ley es quien fija el procedimiento de su otorgamiento así como los derechos y obligaciones del Titular Minero.

2. Es formal: Como habíamos visto previamente, el acto por el cual se otorga la concesión es reglado; es decir, está regido por un procedimiento imperativo que no da a lugar a la actuación discrecional de la Administración

3. La concesión minera es un inmueble: El artículo 9º del TUO de la LGM precisa que la concesión minera es un inmueble distinto y separado del predio donde se encuentra ubicada.

4. La concesión minera otorga un derecho real: El artículo 10º del TUO de la LGM señala que la concesión minera otorga a su titular un derecho real consistente en la suma de atributos reconocidos por la ley

5. Es un acto irrevocable, la autoridad minera no puede dejar sin efecto el acto administrativo mediante el cual otorga una concesión, salvo que se haya incurrido en causal de nulidad prevista en la ley.

6. Es de plazo indefinido: En tanto el Titular Minero cumpla con las obligaciones establecidas en el ordenamiento, como es el pago del derecho de vigencia y la producción mínima, no habría forma de revocar el acto que, con vocación de perpetuidad, otorgó el derecho minero.

Asimismo, la Concesión Minera, entendida como un Título Habilitante, otorga a su titular determinados derechos con la finalidad de que pueda llevar a cabo la actividad concesionada.

Cabe precisar que la actividad minera es calificada por el TUO de la LGM como de utilidad pública; es decir, el desarrollo de la misma incide en beneficio de un colectivo, así también precisa que la inversión en las actividades mineras es de interés nacional.

Situación Actual del Titular Minero

El Estado, como ente organizador de la Nación, garantiza el aprovechamiento eficiente y sostenible de los recursos naturales buscando armonizar el interés del inversionista minero con el interés colectivo, autorizando el desarrollo de las actividades económicas del primero, y el ejercicio de sus libertades, a través de la concesión minera.

De ese modo, la concesión minera es entendida como el título habilitante que permite a su titular desarrollar la actividad de exploración y explotación de los recursos minerales sobre el área concedida. Por tanto, dicho instrumento se convierte en la herramienta por la cual el inversionista ejercerá su derecho de libertad de empresa. Sin embargo, la situación no resulta así de sencilla.

La concesión minera no representa el único instrumento habilitante para el desarrollo de un proyecto minero, necesitándose una serie de permisos y autorizaciones requeridos por los ordenamientos sectoriales tales como: Licencia de uso de agua, Certificado de inexistencia de restos arqueológicos, Certificaciones ambientales, Certificado de uso de sustancias controladas, entre muchos otros.

Ello se evidencia en el mismo título de concesión el cual precisa que el derecho a explorar y explotar los recursos minerales, una vez obtenido el título de la concesión, no es otorgado en forma automática. Las personas naturales o jurídicas que realicen o deseen realizar estas actividades requieren de aprobación previa por autoridad competente.